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煤炭税改须系统化统筹考虑

尽管媒体对煤炭资源税税制改革的关注度并不像前一阵子那么高,但改革的步伐仍未停止,大的方向仍是继续扩大资源税改革试点的地域范围和产品品种范围。据了解,煤炭资源税改革在学术界和业内外仍然存在较大争议。在当前经济形势不稳定的情况下,资源税改革的推进应十分谨慎。

“尽快”与“暂缓”

理论博弈现实

煤炭资源税改革大方向是从量计征改为从价计征,这已经基本形成共识,而就当前改革推动的时机是否成熟,则存在“尽快”和“暂缓”的分歧。

以地方政府特别是资源产地政府为代表的观点认为,近几年资源品价格上涨,资源大省并未共享发展成果,当地能源企业赚得盆满钵满,但地方财政收入却不见增长。

以煤炭企业为代表的观点则坚持,当前并不是煤炭资源税改革推进的好时机,因为煤炭经济形势和宏观经济形势均不稳定,煤炭企业承担和转嫁税负的能力都不强。改革一旦推进,势必造成企业负担过重、员工人心不稳、煤炭供应失去保障、加重国内经济复苏的压力。

2011年的一项研究表明,新中国成立60多年来,产煤大省山西共生产煤炭119.3亿吨,约占全国煤炭总产量的四分之一,但山西一般预算收入占财政总收入的比重却长期低于全国平均水平。2010年,山西地方税收占比比全国平均水平低8.47个百分点,排名倒数第二,而由于与煤炭产业相关的增值税和所得税大部分上缴中央,山西省中央级的税收占比排名全国第二。

记者同时了解到,煤炭企业的税费负担也确实在大幅增加。地方财政收入不见增长,煤炭企业税负却有增无减,增加的税收是否都到了中央财政的口袋呢?

一项统计分析和抽样调查结果或许可以说明真相:国有重点煤炭企业的税负水平相对1994年税制改革前大幅提高。1993年至2004年,国家平均每年比改之前多征税5.12%,抵减中央补贴后,累计多缴562.93亿元之多。近年来,这一势头仍然持续。以山东能源集团为例,2002年至2011年的十年间,该集团汇总缴纳税费总额由16.8亿元增加到174亿元,增加了9.4倍。而就在今年煤炭市场价格迅速下滑的过程中,许多煤炭企业利润开始下滑,但税负却没有减少,目前山东能源集团吨煤税费负担仍高达每吨160元至170元。

清费再立税

好饭最怕夹生

一边是煤炭企业税负加重,一边是地方政府不能“坐享其成”。这样的畸形现状导致了不少问题,最突出的是地方政府乱收费现象愈演愈烈。

据统计,目前我国煤炭行业的税费名目繁多,其中不少都是地方政府以各种名义征收的。如,水土流失防治费、水土保持补偿费、疏干排水水资源费、河道工程维修费、矿产资源补偿费、青苗补偿费、拆地补偿费、水资源费、地方教育附加费、煤炭价格调节基金、育林基金、水利建设基金、县乡公路维改费等。在这些税费项目中,煤炭价格调节基金的差别较大,有的按售价征收,有的按销售量征收。

历次税费制度改革都以清税立费作为出发点,结果却都是背道而驰——税立了起来,费却没有清理好,反而越来越多,越来越重。一些地方政府或少数部门将征税作为寻租的工具,也使税收的功能渐渐弱化了,并没有真正起到解决公共问题的作用。

由于制度欠缺等原因,煤炭行业已经成为全国税负最重的行业之一,行业内不同类型企业之间的税负也存在着巨大差异。

此外,由于大多数小煤矿实行包税制,现行税制对他们影响不大,税负过重的主要是国有煤矿。大型国有企业改制或重组所产生具有独立法人资质的全资或控股子公司,税负也普遍偏高,这些通过剥离不良资产实现优先发展的公司税负偏重。

税改系统化

最须回归根本

煤炭税费混乱的现状无疑产生了许多弊端。

一是过重的税负减弱了煤炭企业的积累能力,不利于国家能源保障和国民经济的发展。

二是煤炭企业人才短缺将越来越严重,导致发展后劲不足。

三是行业间税负的差异形成分配不公的局面,不利于煤炭行业人心稳定和社会稳定。

四是无法从根源上解决煤炭资源浪费、环境污染和安全生产的问题。税收尤其是资源税,如果设置科学合理,可以促进煤炭资源回采率的提高,但目前资源税改革中,试点地区并没有将资源条件和回采率不同的企业差别对待,无法促进企业提高回采率。而一些产煤地区或企业税负过重,更是无力加大环保投资和安全投入。

知名财经评论员叶檀曾表示,税费改革无疑是改革的方向,但如果推进税收改革,企业未来的利润空间就会越来越小,所以必须要考虑到企业的承受能力和市场化进程,不能是单向的向下游追加成本。

事实上,煤炭税制改革,最基础的也是必须先行一步的是煤炭企业成本核算制度的改革。当前,煤炭企业成本核算仍具有浓厚的计划经济色彩,煤炭没有完全成本化,造成企业利润虚高,税负虚高。

以增值税为例,由于煤炭生产过程的特殊性,为生产而进行的投入均不构成产品实体,这些投入非常大却无法在税前抵扣。例如,青苗补偿费、采煤塌陷土地赔偿、矿山环境恢复治理保证金、矿业权价款等支出。在国家有关规定中,煤矿井下巷道也不被视为固定资产,无法作为成本将其抵扣。

还有一些专家认为,资源税改革属于立法范畴,国家必须在考虑煤炭税制改革的基础上,统筹推进全产业链上的改革。当前,煤炭资源税改革应当尤为谨慎,从税制设计上,应当体现出煤炭的稀缺性,促进回采率提升,借助资源税这一流转税性质,达到节能降耗、优化配置的目的,逼着煤炭上中下游千方百计开发节能工艺和产品。同时,煤价改革、电力体制改革要与煤炭税制改革紧紧拴在一起,没有前两者的煤炭税改只能是空谈。

此外,立税必须首先清费,这个原则喊了多年却在每次税制改革中不了了之。乱收费扰乱了税收制度,扰乱了企业的正常生产和国家经济秩序,却在一些地方“大行其道”,极难根除。不少煤炭企业担心:在资源税改革推进的过程中,很有可能是税立起来了,费却没有清除掉。

当然,除了制度因素,煤炭企业也应当从自身寻找原因。一位业内人士提出,煤炭生产是高危行业,煤炭企业的利润也并非社会舆论所宣传的那样丰厚,而且企业间的差距可以说是天上与地下,为什么一提起煤炭行业,就与“暴利”挂上钩,一提起煤老板,就认为是“暴发户”?这与煤炭企业的浮躁作风有很大关系。

在煤炭市场“黄金十年”当中,煤炭企业的收入的确有所增加,却很少有员工收入同步增长的。“煤炭企业提出利润翻番的时候,没有一个说出员工收入翻番。”一位煤炭企业老总说,“大部分企业仍然承担着棚户区改造的沉重任务,在这个基础上谈利润、谈效益,太苍白了。”这样的利润增长,不仅无法给煤炭企业家挣面子,反而形成了煤炭行业在社会上的不良形象,徒增税费压力,消耗企业的生命力。



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